□ 北京市海铭律师事务所律师 邬宏威
    河北省武安市民营企业家郝增奎，在筹建武安市花卉市场过程中，经历了两起行政诉讼。第一是武安市建设局违法的行政处罚；第二是武安市人民政府注销其土地使用权。前后花费了十年的时间，进行了行政复议和行政诉讼。换来的结果的是，投资1000余万元的花卉市场被迫倒闭，十年心血，付之东流。郝增奎的“离奇遭遇”，凸显地方政府和职能部门依法行政的缺失。
                                  响应政府号召 建设花卉市场
   1999年，河北省武安市人民政府为了进一步加快市场建设，拉动相关产业，推动经济发展，出台了《武安市2000年市场建设规划》（武政[1999]46号文件）。《规划》要求：在2000年的市场建设规划中，要谋划一个大型市场，新建三个市场，改扩建五个市场，其中，把新建武安市花卉市场列为2000年武安市建设规划中的重点项目。并决定把花卉市场的地点定在武安市西岭湖公园南侧，要求占地100亩，建筑面积500平方米，投资100万元，建成一个集种植、养殖、销售为一体，产品覆盖珍贵花木、观赏鱼类、家庭宠物等。
　　为尽快建设花卉市场，武安市的政府机关进行广泛的招商引资，并把市场建设任务列为对各级领导班子实绩考核的内容之一。鉴于郝增奎具有公司经营管理经验，且爱好养殖花卉，也拥有相应的资金。于是，武安市政府和相关行政机关就积极动员郝增奎，投资兴建花卉市场。
    为此，武安市政府制定文件规定：对于在市场从事花木、养殖者，视同农业种植对待，给予多种优惠条件。对新建市场的投资者，要简化各种开办手续。在此情况下，郝增奎基于对政府的信赖，决定投资兴建花卉市场。
                                 建委违法处罚 一审被判败诉
    郝增奎花卉市场刚刚在武安市西岭湖公园南侧破土动工，就遭到武安市建设委员会的阻止和处罚。2000年3月31日，武安市规划设计管理处，依据《中华人民共和国城市规划法》第四章第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。同时依据《河北省城市规划条例》第三章第二十四条规定，任何单位和个人在城市规划区内进行建设，必须持经过批准的建设工程设计任务书或者其他计划文件及技术资料，到建设项目所在城市的城市规划行政主管部门登记，填写建设用地规划申请书。经城市规划行政主管部门核定用地位置和界限，提供规划设计条件，审查初步设计方案，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门办理申请用地手续。
    对作出武建违停（2000）第026号责令停止违法行为通知书，责令郝增奎停止擅自在公园东街中段路西，公园南违法挖取土方非法占地，通知书送达后武安市建设委员会派人阻止郝增奎施工。
    郝增奎在多次交涉无果的情况下，就将武安市建设委员会起诉至武安市人民法院。郝增奎诉称，我在公园内建花卉市场，是依据武安市人民政府《武安市2000年市场建设规划》所确定的地点，并给河北省青泉集团公司签定有限期十年的租赁土地合同，已支付了一年租金二万元，我的建设符合《武安市2000年市场建设规划》的要求。并且，武建违停（2000）第026号责令停止违法行为通知书，是以武安市规划设计管理处的名义作出的，不具有行政主体资格。建花卉市场占用是农村集体所有土地，不属《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定的城市建设范围，武安市建设委员会适用法律错误。
    基于上述理由，郝增奎主张武安市建设委员会，应当赔偿其经济损失100万元。具体包括：1、非法扣押两辆铲车、三辆汽车，长达35个小时。2、为建花卉市场到外地考察费用和贷款利息。3、放弃以前经营的企业造成的损失及先期投入大量的费用等。同时要求撤销武违建停（2000）第026号责令停止违法行为通知书，并申请追加武安市人民政府为被告并承担赔偿责任。
　　武安市人民法院受理了此案，但没有追加武安人民政府为本案的被告。法院经过公开审理认为：被告武安市建设局所属的武安市规划设计管理处做出的责令停止违法行为通知书违背了相关法律规定，违反了法定程序。因此，法院判决撤消武建违停（2000）第26号文件，但没有支持行政赔偿的诉讼请求。郝增奎不服判决，上诉至邯郸市中级人民法院。
                                建委处罚违法 应当进行赔偿
   《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
   （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
   （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
   （三）违法征收、征用财产的；
   （四）造成财产损害的其他违法行为。
    由此可见，武安市建设委员会阻止郝增奎正常施工，违法进行处罚，并违法扣押其施工车辆的行为，已经侵害了郝增奎的财产权，应当承担赔偿责任。
    另外，郝增奎认为武安市人民政府的行为，同样侵害了其合法权利。依据《国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
　　两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。
    基于此，郝增奎如果有证据证明武安市人民政府，与建设委员会共同侵害了其合法权利。郝增奎即可申请追加武安市人民政府为共同被告，要求其共同赔偿经济损失。  
                                   政府出面牵头 重新选择地址
    由于武安市人民法院没有支持行政赔偿的诉求，所以郝增奎上诉至邯郸市中级人民法院。
    同时，郝增奎就其遭遇和损失向媒体进行了反映。人民日报国内政治部对此进行关注，并致函给武安市人民政府和武安市人民法院，希望政府和法院能够以事实为依据，以法律为准绳，做出正确处置和裁决。基于此，武安市人民政府出面给郝增奎协商，承诺重新选择花卉市场的地址，并给予相应的补偿。郝增奎无奈之下，只得同意从武安市西岭湖公园南侧撤出。现在，这里已经建成武安市当地豪华的住宅小区。
    郝增奎再次出于对政府的信赖，于是撤回了上诉。武安市政府又重新选址，在武安市南环路南无偿划拨给郝增奎27亩土地。武安市人民政府出面协调，由该市武安镇政府、武安镇南关街牵头，由郝增奎成立武安市宇扬园艺有限公司，重新建设武安市花卉市场。
    为了配合花卉市场选址重建工作，2001年4月5日，武安市计委（现为武安市发改局）颁发武计字（2001）39号文件，对该项目进行审查立项，确认该项目占地面积300亩，建筑面积18000平方米。其中一期工程场址位于武安镇南关街南环路城垣小区北，占地面积27亩，建筑面积11000平方米。本项目总投资698万元，除银行贷款300万元外，其余全部自筹解决。其中一期工程投资408万元，建设投资350万元，流动资金50万元。本项目一期工程建成后，年可实现营业利润95.84万元，投资利润率15.74%，投资利税25.2%。投资回收期4—6年。
    并要求抓紧时间，向市场办、城建规划、文物、环保、土地等有关部门办理相关手续，落实各项建设条件，及早开工建设，早日发挥效益。
    同年4月17日，武安市计委又颁发了武计字（2001）42号文件，要求抓紧办理有关手续，质量管理，加快项目建设进度，使该项目早日建成投入使用。
    2002年元月，经武安市工商局审核，郝增奎登记注册成立了武安市宇扬园艺有限公司，依法办理了企业法人营业执照。在该项目进行审查立项的基础上，2001年5月28日，武安市建设委员会对花卉市场建设用地进行审批。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拔土地手续。并颁发了编号2001规[第007号]建设用地规划许可证。
    2001年12月31日，武安市土地管理局，根据武安市武安镇南关街道委员会的申请，并报经市政府及有关部门协调，经南关村同意，把27亩住宅建设用地，转让给南关街郝增奎新建设花卉市场使用。为此，武安市土地管理局颁发了《关于调整武安镇南关街原划拔国有土地的说明》（武土字[2001]43号。2002年1月，武安市人民政府为花卉市场项目颁发了国有土地使用证（武国用[2002]字第007号）。于是，郝增奎在武安市人民政府重新选定的地址上，先后投资1000余万元，花费3年的时间建设成了邯郸市第一、河北省知名的花卉市场。
                                     政府违反程序 注销土地证书
    正当郝增奎运作花卉市场试营业之际，武安市人民政府没有事先通知，突然做出决定，注销武安市宇扬园艺有限公司所持有的，武国用（2002）字第007号国有土地使用证。2005年12月6日，武安市人民政府在当地报纸《武安时讯》发出公告，注销武国用（2002）字第007号国有土地使用证的公告。武安市人民政府在公告中称，根据相关利害关系人请求和法定职权，经核查确认，该宗土地使用权的变更违反了《中华人民共和国土地实施管理法实施条例》的程序，根据相关法律规定，宣布注销武安市宇扬园艺有限公司已经取得的土地使用权证书。
    然而，依据《行政许可法》第三十六条，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。可见，即使有相关利害关系人提出申请，要求撤销诉争的土地证。那么，武安市人民政府也应当告知武安市宇扬园艺有限公司，让其行使陈述、申辩的权利。
    另外，依据《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起，五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。因此，武安市人民政府如果撤销原来的行政许可，也必须依法告知武安市宇扬园艺有限公司享有要求听证的权利。
    由上可见，武安市人民政府注销武安市宇扬园艺有限公司国有土地使用权的程序，明显违法。
                 政府注销权证 认定事实错误
    如前所述，武安市人民政府是为了在花卉市场原址上建设豪华住宅小区，才与郝增奎协商，无偿划拨土地，重新选址建设花卉市场。2001年12月31日，武安市人民政府同意，将武安镇南关街原划拔国有土地27亩给武安市宇扬园艺有限公司使用（见土地登记审批表2001 年12月21日）。
   另外，武安镇南街村在27亩土地地籍四至处加盖公章，该村支部书记赵宝财也签字予于确认（见地籍调查表）。并且，在该宗土地审批之前，武安市南关街致函给武安市土地管理局，将该27亩土地的住宅用途变更为花卉批发市场用地。同时，武安镇人民政府加盖公章予以确认。
    郝增奎响应政府号召建设花卉市场，起到了产业拉动、示范引导的作用，解决了下岗工人再就业的难题，增加了财政收入。这是一项实实在在的惠民工程，应当属于公益事业。依据《土地管理法》第五十八条规定：为了公共利益需要土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。可见，武安市人民政府注销武安市宇扬园艺有限公司国有土地使用权，认定事实错误，明显违法。
      政府撤消许可 依法应予赔偿
    如果武安市人民政府工作人员行政行为违法，错误注销了诉争的土地证。依据《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
　 （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
   （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
　 （三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
　 （四）造成财产损害的其他违法行为。
    由此可见，武安市人民政府应当为其违法注销诉争的国有土地使用证，而对武安市宇扬园艺有限公司承担赔偿责任。
    退一步讲，即使武安市人民政府自我纠错的行为正确，也应当对武安市宇扬园艺有限公司进行赔偿。这因为，在行政许可领域，信赖保护原则在一定程度上要优于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关在经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。因行政机关及其工作人员违法作出的行政许可依法被撤销，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。
    基于上述理由，《行政许可法》第六十九条规定：作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求撤销或者依据职权，可以撤销行政许可。但是，被许可人的合法权益受到损失的，行政机关应当依法给予赔偿。可见，即使武安市人民政府自我纠错合法，也应当对武安市宇扬园艺有限公司进行赔偿。
                                行政行为违法 应被行政问责
   《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第五条（十八）规定，规范行政执法行为。市县政府及其部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。要完善行政执法程序，根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法。
    该《决定》第八条规定，要建立依法行政考核制度，根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系。依法行政考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度。要合理分清部门之间的职责权限，在此基础上落实工作责任和考核要求。市县政府不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响的，要严肃追究该市县政府主要负责人的责任。
    另据《河北省依法行政考核办法》第十三条规定，推进依法行政、建设法治政府实际效果的考核内容：
　 （一）通过推进依法行政、建设法治政府，不断提高政府公信力和执行力，保障和促进经济又好又快发展和社会和谐稳定、人民幸福。
　 （二）发生下列情形的，影响对发生地方或者部门推进依法行政、建设法治政府实际效果的评价：
　　因违法行政引发恶性事件或者重特大安全、环境事故的；
　　因行政不作为或者乱作为给国家利益、集体利益或者公民合法权益造成严重损害的；
　　违法作出决定、命令、指示，造成重大经济损失或者恶劣影响的。
    基于上述规定，武安市人民政府因其违法注销诉争的国有土地使用证，而应当承担相应的行政责任。
                                行政违法严重 应当承担刑责
    由上可知，武安市人民政府、武安市建设委员会，因其违法行政给郝增奎造成经济损失超过1000余万元。依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第一条第（二）款第3项规定，国家机关工作人员滥用职权、违法行政，造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的，应予立案追究其滥用职权罪。可见，武安市人民政府、武安市建设委员会的相关人员，因其行政行为危害严重，已经涉嫌职务犯罪。
       加强依法行政 构建和谐社会
    通过郝增奎的“离奇遭遇”，可以看到地方政府依法行政的缺失。这不但有损党和政府的形象，更侵害了公民的合法权利，破坏了社会的和谐。同时，相关行政人员因其违法行为，可能要承担行政，甚至刑事责任。可见，加强地方政府依法行政，不但重要，而且相当紧迫。
    加强地方政府依法行政是建设法治政府的重要基础。地方政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层，并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。加强地方政府依法行政，事关巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设，必须把加强地方政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。
    提高地方政府依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务。我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作提出了新的更高要求，需要进一步提高依法行政水平。经过坚持不懈的努力，近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。依法行政重点在基层，难点在基层。各地区、各部门要切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施加快推进市县政府依法行政的进程。（来源：购物导报社2011年8月18日《民生》栏目A02——A03版）

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 编者按：
　  看完民营企业家郝增奎的“离奇遭遇”，同情之时，更多的是嗟叹。
 　 政府权力何时能在阳光下运行？2010年两会，温家宝总理在政府工作报告中明确指出，“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”“努力建设人民满意的服务型政府，让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”从郝增奎的“离奇遭遇”中我们可以读出，政府职能部门竟然也能曲解法定程序而适用错误，更为“离奇”的是，当地政府竟能将公章落定之事，若干年后大胆的实施自我推翻，自我颠覆，其中原委实为匪夷所思。如果前者可以用“人非圣贤孰能无过”来开脱的话，那么后者是不是只能用“暗箱操作”来诠释了呢？如此出尔反尔，自我掌掴，试问阳光政府，阳光何在？公信政府，公信何存？
　  国家赔偿何时能实至名归？温家宝总理在讲话中屡次引言“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，如今面对“屋漏”和“政失”，我们政府应该如何为之呢？不言而喻，有则改之，无则加勉。鉴于此，国家赔偿法应运而生，并且不断完善。诚如宪法第41条之规定，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但是，国家行政学院教授、中国行政法学会副会长杨小军早年在对东北、西部、中部、沿海地区国家赔偿法实施状况调研中直言不讳，“《国家赔偿法》是实施效果较差的一部法律。”正所谓“家丑不外扬”，在一些地方政府眼里，国家赔偿是有损自己颜面的，遇到国家赔偿，总会找尽理由，穷尽托辞不去赔偿；一旦赔偿了，就说明自己施政有过，颜面无光。于是，很多时候，面子让国家赔偿“口惠而实不至”。所以，连我们儿时都熟稔的“知错就改”，到了我们政府这也变得软弱无力，即便有时能做到，也是国家赔偿“私下了”。但如今，就民营企业家郝增奎的遭遇而言，连“私下了”也变得可望而不可即。当年，如果不是人民日报国内政治部主持正义，想必“另选场址”也无从谈起。回顾民营企业家郝增奎十年艰辛路，诘问国家赔偿何时能兑现？
　  民企政策利好何时不再盛名之下？毋容置疑，民营企业以其机动灵活的特点在活跃市场，稳定发展方面占据无可比拟的地位，而国家也对此连续出台优惠政策，一路绿灯。1999年8月，国家出台《个人独资企业法》；2002年6月《中小企业促进法》颁布；2004年宪法修正第十一条第二款，明确了民企在宪法中的地位；2005年2月，国务院公布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。种种政策利好无不昭示民企春天的来临，然纵观民营企业家郝增奎的“离奇遭遇”，在这座“太行明珠”上空，似乎隆冬依旧。
　  十年信访辛酸路，是“无间道”，还是“开往春天的地铁”，让我们拭目以待。（来源：购物导报社2011年8月18日A01版头条内容 记者：李迎宾）